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丁元竹:为发育缓慢的社会组织提速

时间:2011-06-16 11:30:33来源:http://www.mba.org.cn 2008年4月作者:中国MBA网点击:

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    “我看三十年”之五

  为发育缓慢的社会组织提速

  【丁元竹·社会观察】

  今后,随着我国基本公共服务领域各项制度规范化建设的不断进步,社会公共领域投资的政府间财政责任,应该逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。

  回首三十年改革历程,社会公共领域的投资体制改革,是自1978年启动体制改革以来,剩余的几个关键领域的重点改革之一。社会公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成,更关系到社会建设目标能否顺利实现。因此,今后必须对社会公共领域的投资体制给予更多重视。

  发育缓慢的根本原因

  所谓社会公共领域,是指必须由公共财政负担的领域,或者叫基本公共服务领域。现阶段的基本公共服务,应当是指政府为实现社会公平和公正,通过完善财政体制和提供财政保障,使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权利接近主要公共服务项目,包括医疗卫生、基本教育、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险,以及保障性住宅。

  我国社会公共领域的投资体制存在的问题,主要表现在两个关系的处理上,一是政府与社会的关系,二是政府间关系。在政府与社会的关系上,政府一直充当社会公共服务的投资者和扮演服务的直接提供者角色,政府与社会的关系没有很好地理顺。据民政部统计,截至2006年年底,全国注册登记的社会团体为19.2万个,民办非企业单位为16.1万个。

  从国际经验看,民政部门应当是社会组织发挥作用比较普遍的领域,但是,政府少有购买公共服务的款项。各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍,只有零星地区的个别组织得到本地政府的财政支持。例如,佛山市委、市政府自2005年起,每年下拨150万元专项经费,资助佛山共青团的志愿服务工作。北京的海淀区也有类似实验。

  政府直接投资社会公共领域,一方面会导致供给与需求之间的严重矛盾,另一方面,会限制社会组织的发育和发展。这是三十年来,中国社会组织发育缓慢的根本原因之一。

  面临的问题有哪些

  在政府间关系上,中央政府的社会建设目标,由于与地方政府实行财政分权,以及双方责任划分不清晰,而难以顺利实现。以义务教育为例,从我们对西南某省调研的情况看,义务教育实施过程中各地财力差异很大,而且由于标准等问题不能很好地设计,导致经济富裕的地区反而得到更多的转移支付,贫困地区得到的转移支付少。

  再看公共卫生和基本医疗,我国在公共卫生和基本医疗领域投入体制还是多元化的,城乡体制分割非常严重。对农村新型合作医疗制度,中西部地区中央政府采取转移支付方式给予支持,东部发达地区主要靠地方力量,包括过去几年推行的公共卫生建设也主要采用这种模式。

  还有社会福利和社会救助。我国社会福利和社会救助费的公共财政责任,在实践中采取了责任分解、分级负担的做法。由于中央与地方事权、责任、财权划分尚不规范,作为基本公共服务的范畴的社会福利和社会救助费,与财政支出责任确定、资金分担比例有关的公共财政在体制上,还存在突出问题。西南某市的社会福利和社会救助实行财政分级承包,区级社会福利和社会救助以区财政为主,市财政适当补贴。实际情况是,一般的区财政很难承担,最终就造成标准低、覆盖面窄。事实上,现行体制内存在很多逆向激励,扭曲了地方政府财政支出结构。

  我国目前公共领域投资体制面临的问题还有,一些部委在提供公共服务的过程中,重投资,轻规划。它们在规划制定过程中,尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定,致使规划目标不明确、不准确,实施措施不具体,可操作性差,甚至没有可操作性。

    推动改革的基本思路

  那么,进一步推动社会公共领域投资体制改革的基本思路是:在微观体制上,发育和壮大社会组织,培育社会组织的公共服务供给者角色,从中央到地方,从政府到社会,形成一个基本公共服务供给的体系,一种合理的社会体制安排;在宏观体制上,改革和完善政府间关系,培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色。

  而明确社会组织的角色,发挥社会组织的服务供给者作用,需要从以下几个方面努力:

  第一,通过完善社会组织的管理法规,完善促进社会组织发展的相关政策,鼓励和引导全社会,特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买,实现对社会组织的管理。

  第二,培育非政府组织应遵循分类对待的原则。对一些经济类的中介组织、基金会组织,或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织,政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。

  第三,在公共服务采购中,引入民间非营利组织的参与,构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系,应该是我国公共领域投资体制改革进程中的一个重要课题。

  今后,随着我国基本公共服务领域各项制度规范化建设的不断进步,社会公共领域投资的政府间财政责任,应该逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。

 


(编辑:夏天)