龙希成

　　灾备管理是指，以防灾减损为出发点，基于事前的预防和准备，以灾难的消减、应急响应和恢复重建为中心环节，组织机构所开展的各种资源规划、协调、整合与实施的全过程管理，也就是事前控制、事中应急与事后恢复的全程一体化管理

　　联合国提出2006~2007年减灾战略主题是“减灾始于学校”(Disaster Risk Reduction Begins at School)。其核心有两点，一是提高学校建筑物本身的安全性能，二是把减灾演练纳入学校教育的课程或活动中

　　在孩子身上培育防灾抗灾文化，对于提高整个社会的抗灾能力，有事半功倍之效

　　灾备就是备灾，主要指事前的防灾减灾(disaster prevention and mitigation)，即针对灾难的预防(prevent)、消减(mitigate)与准备(prepare)的组织活动。由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心、万国数据服务有限公司(GDS)主办的“中国灾备管理战略国际研讨会”将于7月6日在清华大学举行。围绕“全程灾备管理”和“国家新的灾备管理战略选择”的议题，笔者专访了负责研讨会策划筹备工作的GDS副总裁刘国华。

　　1 中国自然灾害发生频率较高

　　记者：短短半年内，我国发生了两场大的灾难。年初南方发生大面积冰雪之灾，更严重的是“5·12汶川大地震”，地震强度和救援难度为新中国成立以来之最。最近进入汛期以来，我国南方许多省区发生暴雨洪涝灾害，威胁人民生命财产安全。提出“灾备”，是不是与这些情势有关？

　　刘国华：这些灾难的确是提出“灾备”问题的契机。在灾难发生时，看到自己的同胞死伤惨烈，大家强烈的爱心泉涌而出，有钱出钱，有力出力，众志成城。然而，随着时间的推移，大家也意识到，仅有情感是不够的，必须情智齐用，应对灾难须有理智的措施和方法；这些措施和方法上升到国家和社会的层面，就是灾备管理，包括灾难的预防消减、预警准备、应急救援和恢复重建等环节。

　　提出“灾备管理”的一个更基本的背景是：中国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最严重的国家之一。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件严重威胁人民生命财产安全和经济社会发展。

　　中国处于世界主要地震带上，历史记载，一次死亡20万人以上的大地震全球共6次，其中4次发生在中国；20世纪全球共发生8.5级以上大地震3次，其中2次发生在中国；20世纪中国地震死亡人数占全球地震死亡总人数几近一半。

　　中国东南沿海受台风影响大，季风影响强烈，是世界上受气象灾害影响最严重的国家之一，气象灾害种类多、灾域广、灾损重。同时，暴雨洪涝、火灾、地质灾害、海洋灾害、交通事故、矿难、疫病等公共安全形势也十分严峻，造成巨大社会经济损失。

　　2005年中国因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件，直接经济损失约3253亿元。2007年中国自然灾害造成直接经济损失2363亿元，4亿人(次)不同程度受灾。2008年初雪灾仅40天时间就造成直接经济损失1516.5亿元；汶川大地震造成生命财产损失之巨更是难以估量。

　　当然，不仅中国，从最近十多年来全球灾情发展态势看，环太平洋国家和地区已进入灾难频发、易发、突发、并发的非常时期。

　　2 现代社会灾险增加的四种原因

　　记者：相对于传统社会，现代社会的灾险似有增加之势。原因何在？

　　刘国华：“灾难”包括自然灾害和事故灾难。人为的事故灾难既有主动人为的，如“9·11”恐怖袭击事件；也有因未执行某些安全标准或技术管理规程而被动遭遇的，如1986年切尔诺贝利核事故。评估灾情，有两个词汇，一叫灾险(disaster risk)，二叫脆弱性或易损性(vulnerability)。当今社会灾险增加的原因大致有四个。

　　首先是社会网络化程度越来越高。高度网络化的社会经由各种“链条”，把异地的人员、资产、业务紧密相连，唇齿相依；链条切断，本身就造成灾难。像年初雪灾，湖南冰冻导致广州火车站50万人滞留，山西煤炭供给不足导致南方多省市缺电，高山的电网瘫痪导致城市灯光寂无。

　　其次是人、财、物等资源和业务的集结度越来越高，城市人口居住和活动越来越密集，这使得突发事件一次性就能造成巨大的生命财产损失。“9·11”事件中，恐怖分子只劫持了几架飞机，就对一个国家的最核心部位实施了严重打击。

　　第三是环境恶化。环境恶化本身引发危机，我国一些江河湖泊污染就曾导致居民用水困难。对自然的过度开发会导致植被退化、水土流失，造成山洪、泥石流、沙尘暴等灾害。特大工程项目也可能造成生态失衡或引发严重次生灾害。

　　第四是气候变化。目前，许多国家和地区经历了极端天气(extreme weather )以及各类与气候相关的灾害事件后，意识到未来的气候变化将进一步加剧气象灾害。

　　灾难对人类的损害不仅有生命和经济损失，还有社会损失，即社会功能的破坏。社会是一个有机体，社会各部分通过执行功能而相互连成一个整体。像联合国倡导在灾难中首先要保全医院(Hospitals Safe from Disasters)，不仅要保全医生和医院设施，还要确保其医治功能正常运转，以便抢救他人。

　　从某种意义上说，自然危害(natural hazards)是大自然生生不息的一种方式，也是作为大自然成员之一的人类生活的一部分；只要我们学会与它们“和平共处”，危害并不一定就造成灾难(disasters)。这是说，我们无法消灭自然危害，但可以管理好自己的行为，学会共处，从而达到消减灾险的目的，这个过程就是灾备管理。

　　3 政府之手贯穿灾备管理全过程

　　记者：灾备管理的主体是谁呢？

　　刘国华：政府是灾备管理的主体。

　　保境安民，保证人民生命财产的安全，是政府最首要的职责，是政府合法性最重要的来源。在古代，官府可以不抓经济，官吏可以吟诗作赋，但只要发生洪涝、饥荒，必是大臣庭辩的大事。现在，在执政党“为人民服务”的宗旨和“以人为本”的追求引领下，政府主导灾备管理更是其“公共性”的重要体现。

　　另外，虽然自然灾害、事故灾难等突发事件越来越呈易发、频发之势，造成的生命财产损失越来越惨重，但作为极端事件(extreme events)，落到每个人头上的概率极低。因此，个人和私人部门不愿意做这种“不见近利”的事。中国地震局原局长宋瑞祥提到国际防灾界的“怪圈理论”：地震造成损失惨重，震后人们积极预防，但地震“重复发生周期”要比人们“耐心等待时间”长得多；这样，人们的预防逐渐松懈开来，待到地震再次来临，已又回到“无准备”状态，再次造成惨重损失。其实，无防备的灾难所造成的损失，要比人们为灾备所支付的成本，高得多！要打破“怪圈”，引导社会平衡眼前利益和长远利益，统筹局部利益和全局利益，必须有政府这只“看得见的手”主动作为。